山南旅游是西藏旅游的重要组成部分，是西藏“世界第三极”区域公共品牌的重要元素，具有打造西藏旅游次中心的深厚潜力和比较优势。从区域位置来看，山南市地处青藏高原冈底斯山—念青唐古拉山脉以南的雅鲁藏布江中下游，北接西藏首府拉萨市，西与日喀则市毗邻，东与林芝市相连，南与南亚次大陆的印度、不丹两国接壤，既有区域交通中心位置优势，也有青藏高原和国家边境地理格局优势；从文化底蕴来看，山南素有“藏文化之源、藏民族之宗”的美誉，文化底蕴深厚，是西藏古文明的发祥地，旅游资源丰富，是西藏旅游不可或缺的资源构成。总体来看，山南旅游已成为西藏新时期“一心两带三区四环”旅游综合发展新格局中不可或缺的重要板块。
旅游业作为西藏自治区的特色优势产业，在山南市高质量发展中具有特殊地位，是山南市开启第二个百年奋斗目标、建设社会主义现代化新山南的重要产业选择，是贯彻落实“稳定、发展、生态、强边”四件大事的重要手段，是促进民族交往交流交融的重要途径，是强边富民、振兴西藏乡村发展的有效抓手，还是生态保护、文化传承的必要举措。要充分认识旅游业在西藏经济社会发展中的重要地位，要看到文化和旅游在我国消费市场转型升级的趋势和潜力，同时，也要清楚认识到山南旅游高质量发展中存在的现实问题。“十四五”时期，要以问题为导向，以新发展理念为指引，以高质量发展为主题，以改革转型为动力，以全域旅游布局、全产业链运营和现代化治理为手段推动山南市旅游高质量发展，创新探索彰显地方文化特色、符合区域市场发展趋势、客观科学的“大旅游”高质量发展模式。
一、问题分析
旅游业高质量发展不仅要注重旅游经济的稳定增长，而且要更加注重旅游发展的均衡性、环境的可持续性和社会的公平性。从产业层面来看，旅游高质量发展表现在产业规模壮大、产业结构优化、创新动力强化、质量效益提升等方面。虽然山南市旅游业在“十三五”期间取得了一些进步，但按照高质量发展的要求，仍存在以下问题亟待解决。
一是发展认识不深、重视不够。山南地处我国西部青藏高原地区，相对于内地城市具有地理和政策上的特殊性，旅游发展虽然还处于市场开拓的阶段，但不能以传统的认识来看待现代旅游发展，不能以旅游供给现状来定位旅游市场需求。山南旅游发展还处在追求规模和数量目标阶段，旅游资源开发主要是政府主导，旅游产品主要是观光游览产品，旅游市场营销主要是线下大众宣传，旅游产业发展以扩大规模为主，总体上缺乏旅游质量效益目标。根据统计，山南市各类旅游资源基本类型约占全区的59.3%，但山南市的旅游经济产值不高，在全区的旅游地位并不靠前，旅游经济产出与旅游资源丰度不匹配，各级政府对旅游发展的重视度仍需提高。
二是产品内涵不深、特色不亮。山南自然生态和文化旅游资源禀赋较好，目前旅游市场已开发出湖泊草原观光、寺庙参观、乡村民宿体验、温泉疗养等旅游产品，但相对于周边的拉萨、林芝和日喀则，旅游产品的文化、生态、自然内涵并不突出，旅游产品特色品牌并不响亮，影响了山南旅游的市场吸引力。
三是产业发展滞后、动力不足。山南旅游近年来成为国内市场关注的热点，旅游要素不断完善，但山南的旅行社、旅游酒店、旅游景区、旅游餐饮、旅游交通、旅游购物等市场主体的市场影响力不大，新兴旅游要素还不完善，龙头旅游企业成长缓慢，产业规模效益不明显，产业融合程度有限，旅游产业发展动力不足，阻碍了旅游产业转型升级。
四是创新思维不强、手段不多。山南旅游发展创新思维不强，主要表现在旅游管理的制度创新、旅游开发的路径创新、旅游营销的方式创新、旅游服务的技术创新、旅游发展的动力创新等方面，限制了山南旅游高质量发展。
五是管理观念落后、治理不足。由于特殊的体制机制限制，山南旅游管理观念相比内地城市较为落后，文化和旅游部门的分置，导致文化和旅游融合管理难以协同。市场主体、社区参与旅游管理的程度还相当有限，以全社会参与为特征的现代旅游治理观念亟待树立，现代治理体系亟待构建。
二、对策建议
在文旅智力援藏服务工作中，通过实地调研、与山南市旅发局干部职工交流探讨，笔者在分析以上问题的基础上，提出如下对策建议：
（一）树立高质量发展“大资源”观，深度挖掘旅游资源价值。旅游资源不仅包括基于感观的有形资源，而且包括能够满足休闲放松、愉悦体验等精神层面需求的无形资源，比如生活方式、文化氛围、网红事件。不仅要注重对自然旅游资源、人文旅游资源、社会旅游资源等的开发利用，而且要注重对守边红色文化资源、科技旅游资源、边境旅游资源、藏族农耕文化资源、藏式网红旅游资源等的挖掘开发。旅游高质量发展“大资源”观视角下，一是做好全市新一轮旅游资源普查工作，注重文旅融合趋势和创新旅游资源观念，筛选出符合市场需要和趋势的山南特色优质旅游资源，为旅游产品开发和产业发展打好基础。二是创新旅游资源开发机制，做好全市优质旅游资源第三方开发打造工作。统筹全市各县区优质资源，邀请优秀旅游开发商、旅游集团重点投资开发2-3处山南优质龙头旅游资源，提高旅游资源利用效率、效益和影响，创造山南旅游资源开发新模式。
（二）树立高质量发展“大产品”观，完善旅游产品体系。一是以需求为导向构建旅游产品体系。山南旅游产品开发要以动态变化的市场需求为导向，满足游客的现代旅游需求，要不断完善旅游产品，尤其是高原休闲度假、藏源文化体验、藏医药养生、自然生态探险等，创新开发藏式乡村旅游、研学旅游、徒步旅游、边境旅游、自驾旅游、节事旅游、山湖旅游等产品，丰富山南旅游产品类型，逐渐构建完整的旅游产品体系。二是创新旅游资源开发机制，在现有资源基础上，激励第三方力量参与，不断开发高端的生态旅游产品、文化旅游产品、边境旅游产品，提高旅游产品品质和内涵，注入更多旅游附加值。三是做精品牌旅游产品，以“藏源文化”为内涵元素，创新开发“藏源山南”品牌旅游产品和文创产品。以羊卓雍措等高原湖泊为优势资源，打造“一措再措”品牌湖泊体验旅游产品；以玉麦乡等边境小康示范村为依托，建设美丽边境品牌乡村旅游产品；以国道219沿线景观为依托，开发“国之大道G219”品牌山南自驾旅游产品。
（三）树立高质量发展“大产业”观，推动旅游产业转型升级。一是要注重旅游产业结构转型。从旅游要素、旅游企业、市场组织、市场结构、市场绩效等方面优化调整山南旅游产业结构，规划建设山南市游客咨询中心，鼓励知名旅游公司到山南经营旅行社业务，促进景区二次转型，变“门票经济”为“产业经济”，倒逼景区通过开发经营更多服务项目来强化可持续发展能力，铸牢山南市旅游产业要素基础。二是要注重产业之间的融合发展，大力做好“旅游+”“+旅游”的文章，促进旅游与文化、农牧、林草、水利、体育、科技等的融合发展，增强山南旅游产业转型动能。三是要注重旅游产业链条的延伸拓展，延伸旅游链强化山南旅游产业规模效益。
（四）树立高质量发展“大营销”观，持续创新旅游营销手段。一是要注重全员营销。树立山南人人都是旅游宣传员的观念，将全市公务人员纳入山南旅游营销员队伍，通过微信朋友圈等社交媒体宣传山南旅游；将游客纳入山南旅游营销队伍，通过抽取幸运游客、授予“名誉市民”称号、举办年终幸运游客专场活动等方式，以典型事件拉近游客与山南旅游的距离，借助口碑传播强化山南旅游营销。二是要注重创新营销。通过策划覆盖听觉、视觉、触觉的唱、画、拍等方式，推出“唱在山南”“画在山南”“拍在山南”等特色营销新举措，借助抖音、快手视频平台、社交媒体等新媒体营销渠道，全方位展示山南的历史文化、人文风情、自然生态、红色精神。三是要注重联合营销，山南旅游营销不应只是山南“独唱”，而应是西藏自治区的“集体合唱”。要注重利用中国G219西藏段推广联盟、藏东南联盟等合作组织和联盟节事，与林芝、日喀则、阿里、拉萨等地市进行联合营销，在“畅享地球第三极”的区域品牌统筹下，彰显山南旅游的品牌特色。
（五）树立高质量发展“大治理”观，铸牢旅游管理制度基础。一是要树立现代治理的观念。由政府管理变社会治理，建立政府、企业、居民、游客共同参与的现代旅游管理思维，提升社区和市场的参与能力，让企业、居民、游客在山南旅游管理中发挥更多主动性。二是要树立系统治理的观念。旅游发展是个系统工程，从经济学角度来看，是由供给和需求构成的旅游经济系统。从空间角度来看，是由客源地、目的地和旅游交通三者构成的旅游空间系统。从社会交往角度来看，是由东道主（旅游经营者、社区居民）和客人（游客）、中介方共同构成的旅游社会系统。以往的旅游管理更多强调供给管理，忽视需求管理；更多侧重目的地管理，忽视客源地和交通管理；注重旅游经营者、旅行商的管理，忽视游客管理。在现代治理体系中，要建立系统治理观，要将供给和需求，客源地、目的地和旅游交通，本地人与游客、中介共同纳入管理范畴。三是要树立可持续治理的观念。以工作任务为目标的管理，注重的是日常问题的解决，在方式上更倾向于选择短平快、立竿见影的途径，这不利于可持续发展。高质量发展“大治理”观要求树立可持续治理观念，要求在景区经营和资源开发、旅游奖励政策制定、旅游规划实施等方面处理好景区经营者与社区居民之间的利益关系，在乡村旅游发展中明确农牧民的主体地位和作用，处理好旅游发展与农牧民增收等问题。要千方百计将促进乡村振兴、带动农牧民致富作为出发点和落脚点。要处理好旅游发展与保护高原生态环境、传承山南传统文化的关系，切实保护好自然生态环境和传统文化。四是要树立制度治理的观念，要发挥现代管理制度的效力，减少人为管理的失误。现阶段要着手研究制定出台山南市旅游高质量发展管理办法，不断完善山南旅游制度建设，提高治理效率和质量水平。
作者：罗文斌 高云红
作者单位：西藏自治区山南市旅游发展局、湖南省第九批援藏工作队，永利yl23411no1
责任编辑：曹雪文 徐晓
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